Christoph Links Artikel „Kirchensteuer“ aus dem Evangelischen Staatslexikon: „Unter Kirchensteuern versteht man nichtständige öffentlich-rechtliche Zwangsabgaben in Geld, die von Religionsgesellschaften mit öffentlich-rechtlicher Korporationsqualität zur Finanzierung kirchlicher Aufgaben kraft eines kirchenrechtlichen Anspruchs in der Regel nur von ihren Mitgliedern ohne Gegenleistung erhoben wer­den.“

Zwänge mögen wir ja nicht, und schon gar nicht in der Kirche. Also redet man in Sachen Kirchensteuern lieber von Mitgliedsbeiträgen. Nun sollte man jedoch nicht so leichtfertig das Kirchensteuerrecht schönreden. Die Staatskirchenrechtler tun dies jedenfalls nicht, wenn sie in Sachen Kirchensteuern einmütig von Zwangsabgaben reden. Als Beispiel sei der Artikel von Christoph Link über die Kirchensteuer aus dem Evangelischen Staatslexikon (3. Auflage von 1987) angeführt:

Kirchensteuer

Von Christoph Link

1. Begriff und Rechtsgrundlage

Unter Kirchensteuern versteht man nichtständige öffentlich-rechtliche Zwangsabgaben in Geld, die von Religionsgesellschaften mit öffentlich-rechtlicher Korporationsqualität (oder ihren Unterverbänden) zur Finanzierung kirchlicher Aufgaben kraft eines kirchenrechtlichen Anspruchs in der Regel nur von ihren Mitgliedern ohne Gegenleistung erhoben wer­den, wobei die Steuerpflicht an einen allgemein be­stimmten Steuertatbestand anknüpft und eine Zwangs­beitreibung durch staatliche Hoheitsakt ga­rantiert wird. Ein solches Kirchenfinanzie­rungs­system besteht in der Bundesrepublik und in zahlreichen Kantonen der Schweiz. – Daher sind keine Kirchensteuer: Alle freiwilligen Abgaben; Ge­bühren, die eine Gegenleistung für kirch­liche Amts­handlungen darstellen (Stol-, Dispensgebühren etc.); Umlagen, die durch einen kirchliche Oberver­band für bestimmte Zwecke von den Unterver­bänden erhoben werden (Seminar„steuern“); Patronats- und Baulastverpflichtungen; Staatsleistungen an die Kirchen sowie die hier und da noch bestehenden Hand- und Spann­dienstpflichten. Keine echten Kir­chen­steuern sind aber auch die kirchenrechtlich auferlegten Beiträge, für die nur ein geistliche Vollstreckungszwang (Kirchenzucht) besteht oder die vom Staat nach Analogie des Vereins­rechts als privatrechtliche Beiträge qua­lifiziert werden und die daher nur im Wege zivilrecht­licher Rechtsverfolgung beitreibbar sind (so [1696] – mit gewissen Ausnahmen – das derzei­tige Kirchenbeitragssystem in Österreich).

Rechtsgrundlage für die Kirchensteuererhebung sind im staatliche Rechtskreis die verfas­sungs­rechtliche Garantie in Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 VI WV (zum Teil wörtlich in den Länderverfassungen wiederholt) und die Kirchensteuerge­setze der Länder. Die Zuständigkeit des Landes­gesetzgebers wird durch die Kompetenzzuwei­sungen im Bereich des Steuerrechts (Art. 105 II, II a GG) nicht berührt, da Art. 140 GG/137 VI WV gegenüber dieser allgemeinen Regelung als Spezialnorm vorgeht (BFH BStBl. II, 1969, 419).

Diese staatlichen Rechtsnormen der Kirchensteuergesetze stecken in der Regel den Rahmen ab (insbesondere hinsichtlich der Voraussetzungen und Art der Kirchensteuererhebung; dane­ben regelmäßig durch Festsetzung von Höchstgrenzen für Steuersätze und zum Teil durch bestimmte Anforderungen an die Zusammensetzung der Vertretungen der Kirchen­steuerver­bände, Regelung von Einzugs- und Rechtsmittelverfahren, von Bei­treibung, Erlass, Stundung, Rückerstattung und anderes mehr), innerhalb dessen die Einzelregelung über Modalitäten und Höhe der Kirchensteuererhebung durch kirchliche Rechtsvorschriften erfolgt. – Kirchenrecht­liche Grundlage eines Besteuerungsrechts sind auf katholischer Seite cc. 222 § 1, 1260 ff. CIC 1983, kraft deren sich die katholische Kirche ein eigenes, unabhängig von staatlicher Verlei­hung bestehendes Zwangsabgabenrecht zuschreibt. Wenngleich die „Steuer“ hier eher als Ausnah­mefinanzierung geregelt ist, enthält c. 1263 ei­nen Vorbehalt zugunsten der partikula­ren Ge­setze, also auch des jeweiligen Staatskirchen­rechts. Er wurde – als „clausula teutonica” (HOLLERBACH) – auf Betreiben der deutschen Bischofs­konferenz eingefügt. Steuerberech­tigt sind die Bischöfe für ihre Diözesen. – Aber auch das evangelische Kirchenrecht enthält den Grundsatz, dass, da ja die Kirche zur Erfüllung ihres Dienstes in der Welt und an der Welt der erforderliche finan­ziellen Mittel bedarf, diese von den Mitgliedern jeder rechtliche organi­sier­ten Partikularkirche nach Maßgabe ihrer wirt­schaftliche Leistungs­fähigkeit aufzubringen sind. (Zu der Problematik, aus diesem Rechtsgrund­satz, der in Kirchen­verfassungen und jetzt auch in § 4 II Kirchengesetz der EKD über die Kirchen­mitglied­schaft vom 10. 11. 1976 – ABl. EKD S. 389 – positivrechtliche verankert ist, ein evangelische Zwangsabga­benrecht herzuleiten, siehe unten 6.) – Im Einzelnen ist das Kirchensteuerrecht (einschließlich der Hebesätze) durch kirchliche Gesetze und Verordnun­gen der Landeskirchen (evangelisch) und Diözesen (katholisch) bzw. – soweit noch ein Ortskirchensteuersystem besteht – durch Rechtsvorschrif­ten der Kirchengemeinden oder ihrer Zusam­menschlüsse geregelt. Sie unter­liegen fast durch­weg staatlichen Genehmigungs­vorbe­halten oder zu­mindest Vorlagepflichten. – In dieser Form ist das kirchliche Besteuerungsrecht auch in Konkorda­ten und Kirchenverträ­gen ausdrückliche garantiert. Ihre Bestim­mungen schaffen gemeinsames kirchliches und staatliches Recht und schließen daher eine einseitige [1697] staatliche Abänderung aus. Wäh­rend sich die älte­ren vertragskirchenrechtlichen Regelungen auf eine bloße Garantie des Be­steuerungsrechts be­schränken, enthalten insbeson­dere die neueren Kir­chenverträge seit 1955 eingehende Bestimmun­gen auch über Art und Maß der kirchliche Besteue­rung und über die Ausübung der Aufsichts- und Genehmigungs­befugnisse von Seiten des Staates.

2. Geschichte

Der wichtigste Kirchensteuervorläufer ist der Zehnt. Seit dem 6. Jahrhundert setzte er sich als kirchliche Zwangsabgabe allgemein durch und wurde unter Pippin (741 bis 768) auch reichs­rechtlich für das Frankenreich sanktioniert, um einen Ausgleich für die umfangreichen Säku­larisationen von Kirchengut im 8. Jahrhundert zu schaffen. Im Früh- und Hochmittelalter erfuhr er jedoch eine zunehmende Verdinglichung als bloße Reallast und ging viel­fach in weltliche Berechtigungen über, so dass er seinen kirchensteuerlichen Charakter nahezu völlig verlor. Die Reformation entwickelte zwar in den Kirchenordnungen und Kastenordnungen des 16. Jahrhunderts Ansätze eines eigenen kirchliche Abgabenrechts, es wurde jedoch durch kanonisches, insbesondere Zehntrecht bald überlagert. Die Entwicklung des Abgabenwesens war auf evangelischer Seite eng mit dem Schicksal des Kirchenguts verknüpft. Die finanziel­len An­forderungen an die Kirchenglieder beschränkten sich meist auf ortskirchliche Bedürf­nisse und behielten gegenüber den sonstigen Einkünften aus Kirchenstiftung, Patronat etc. einen subsidiären Charakter. Ein festes, im reformatorischen Kirchenrecht wurzelndes Ab­gabenwesen hatte sich unter dem Druck der staatskirchenrechtliche Verhältnisse nur in den Ge­meinden am Niederrhein erhalten; die rheinisch-westfälische Kirchenordnung von 1835 als erste moderne kirchliche Regelung auch des Kirchensteuerrechts konnte hier an alte Traditio­nen anknüpfen. Nach frühen Vorläu­fern, namentliche in Sachsen (1838) und Oldenburg (1839), kam es in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts in den meisten deutschen Bundes­staaten zum Erlass von Kirchensteuergesetzen (Hessen 1875, Württemberg 1887, Ba­den 1888, Bayern 1892, Preußen 1905/06). Die Gründe lagen in dem immer dringender werden­den Bedürfnis nach Beseitigung der Rechtszer­splitterung, der Ablösung der weitgehend ver­dinglichten Reallasten, dem Vordringen der Geldwirtschaft, dem Ende des konfessionell ge­schlossenen Territorialstaats und der Umschich­tung der kirchliche Vermögensverhältnisse infolge der Säkularisation. Das Kirchensteuerwesen ist damit einer­seits Ausdruck einer gewissen Distanz der Kir­che zum konfessionell neutralen Staat, der eine Reihe kirchliche Aufgaben selbst übernommen hat und die wirtschaftliche Unterhaltung der Kirche nicht mehr als unmittelbare Staatsaufgabe be­trachtet; es enthält aber andererseits ein signifi­kantes Element einer – historisch freilich zuneh­mend gelockerten – Verbindung von Staat und Kirche. [1698] – Die katholische Kirche übernahm nur zö­gernd das staatliche Kirchensteuer­recht, da dessen Schwerpunkt in der Kirchengemeinde lag und die Laienbetei­ligung an der Vermögensverwaltung der hierar­chischen Struktur des kanonischen Rechts widersprach. – Die Kirchensteuer, zunächst hinter anderen Finanzquel­len weit zurückstehend, trat zu Beginn des 20. Jahrhunderts infolge der Industrialisierung immer mehr in den Vordergrund und wur­de nach In­flation und Währungsreform zum weitaus we­sentlichsten Bestandteil kirchliche Einnahmen. Die in älteren Kirchensteuergesetzen bestehende Rechtsschranke der Subsidiari­tät, wonach Kirchensteuern nur er­hoben werden durften, soweit der kirchliche Fi­nanzbedarf nicht aus anderen Einnahmen ge­deckt werden konnte, ist heute weggefallen. – Die Weimarer Verfassung garantierte – als Teil des „Kulturkompromisses“ – dann auf Verlangen beider Kirchen die Kirchensteuer im heute noch geltenden Umfang (vereinzelt erfolgte freilich die Einfüh­rung erst nach 1945). – Der nationalsozialisti­sche Staat war bemüht, die Kirchensteuern insbesondere in den nach 1938 eingegliederten Gebieten in ein privatrechtliches Beitragssy­stem umzuwandeln und staatliche Mitwirkung und Zwangsbeitreibung ein­zuschränken bzw. zu versagen.

3. Das Kirchensteuerrecht weist hinsichtlich der Höhe und Art der Besteuerung, des Trägers des Steueran­spruchs und des Kreises der Steuerpflichtigen eine erhebliche Vielfalt auf.

a) Fast durchweg wird Kirchensteuer als Zuschlag zu staatliche Steuern (sogenannte Maßstab­steuern) erhoben, wobei im Vordergrund der zwischen 7 und 10% schwankende Zuschlag zur Einkommen-(Lohn-)steuer steht. Daneben besteht aber auch die Möglichkeit (von der freilich die Landeskir­chen und Diözesen nur zum Teil Gebrauch machen), Zuschläge zu den Grund­steuer- und Gewerbesteuermessbeträgen sowie zur Vermögensteuer zu erheben. Meist werden dann allerdings Kirchensteuerlei­stungen der einen Art auf die andere angerechnet. Dieser Anknüpfung an staatliche Maßstabsteu­ern („Akzessiorität“) stehen verfassungsrechtliche Beden­ken im Hinblick auf das in Art. 105 II a GG enthaltene Verbot der Gleichartigkeit von (Ver­brauch- und Aufwand-)Steuern der Länder mit Bundessteuern nicht entgegen. Weder sind die Kirchensteuern diesem Typus zuzurechnen noch liegt „Gleichartigkeit“ bei bloßer An­knüpfung an den gleichen Tatbestand vor. Eine Konkurrenz schei­det aber vor allem schon deshalb aus, weil Art. 140 GG/137 VI WV – wie bereits oben unter 1 erwähnt – als Spezial­vorschrift der allgemeinen Regelung des Art. 105 GG vorgeht. – Die Lohnkirchensteuer wird heute durchweg im sogenannten Abzugsverfahren erhoben, das den Arbeitgeber ohne Rück­sicht auf sein Bekenntnis zur Einbehaltung der Kirchensteuer­beträge und zur Abführung an das Finanz­amt unter Tragung der persönliche Ausfallhaftung (§ 38 III EStG) verpflichtet. Gleichwohl verletzt dieses Verfahren weder – wie gelegentliche behaup­tet – das Grundrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 4 GG) noch das der Berufsfreiheit (Art. 12 GG). Die Arbeitgeber werden nicht zu Dienstleistungen an die Kirche herangezogen, sondern wer­den im Auftrag des Staates und in dessen Interesse tätig, nämlich dem an einem effizienten Einziehungsverfahren [1699] hinsichtlich der den staatliche Finanz­ämtern (verfassungsrech­tlich zulässig) zur Verwaltung übertrage­nen Kirchenlohn­steuer. Andernfalls wären die Finanzämter gezwungen, gemäß Art. 137 VI WV/140 GG (derzeit nicht existierende) „bür­gerliche Steuerlisten“ zu erstellen und den Kir­chen zugänglich zu machen. Die Gemeinwohl­pflichtigkeit des Arbeitgebers – notwendiges Korrelat einer Berufsausübungsregelung – kommt also nicht in Richtung auf die kirchliche Destinatäre, sondern auf die Effizienz der staatliche Verwaltung zum Tragen und ist von daher eben­so gedeckt wie Lohnsteuer- und Sozialbeitragsab­zug (vergleiche auch BVerfGE 44, 103). Auch eine Ver­letzung des Art. 4 I, II GG scheidet wegen der dem Staat geschuldeten und insofern gewissensneutralen Handlung aus. Ebenso sanktioniert die Haftung nach § 38 III EStG nur das Einste­hen für diese staats­bürgerliche Pflicht (vergleiche dazu BVerfG, DÖV 1977, S. 448). – Das Zuschlagsverfahren (eingeführt 1920) hat den Vorteil ei­ner erheblichen Verwaltungsvereinfachung und Ko­sten­ersparnis (siehe unten d). Dem steht freilich als Nachteil gegenüber, dass das kirchliche Abga­benwe­sen in Abhängigkeit zur staatlichen Steuer­politik ge­rät. Dies gilt nicht nur für die Höhe der Einnah­men, sondern auch für solche Steuerbefreiun­gen, -progressionen usw., die einer kirchenrechtlichen Legitimation ermangeln. Ansätze zu einem kir­cheneigenen Steuertarif sind die verschiedentliche vorgesehene Mindest­kirchensteuer, vor allem aber die Kirchensteuer­höchstbegrenzungen (sogenannte Kappung auf 3-4 % des steuerpflichtigen Einkommens – sie bringt einerseits die Inadaequanz der mit steigender Progression durch das staatliche Steuer­recht verfolg­ten sozialpolitische Ziele für die kirchliche Tarifgestal­tung zum Ausdruck, ohne andererseits die Prak­tikabilität des Einzugsverfahrens durch die staatliche Finanzämter in Frage zu stellen) und das vielfach (bedauerlicherweise in seiner Bedeu­tung zurückgehend) erhobene Kirchgeld, das in nur geringer Staffelung insbesondere auch den nicht steuerpflich­tigen Personenkreis heranziehen soll (siehe unten c). Die Streitfrage über die Möglichkeit zur Durchsetzung im Verwaltungs­zwangsverfahren in Bayern ist durch Art. 23, 17 III KiStG n. F. i. S. einer Beitreibbarkeit durch die Finanz­ämter entschieden. Im Übrigen ist die Zulässig­keit derartiger, dem Kirchen­steuerrecht unterliegender Ab­gaben durch die Judikatur zu Recht wiederholt bestätigt worden. Insbesondere verpflichtet die in Art. 137 VI WV/140 GG ent­haltene Garantie des kirchliche Besteuerungsrechts „auf Grund der bürgerlichen Steuerlisten“ die Religionsgesellschaften nicht, Kirchensteuern – unter Verzicht auf kircheneigene Steuer­tarife – allein in Form von Zuschlägen zu staatliche Maßstabsteuern zu erheben.

b) Steuerträger waren ursprüngliche überwiegend die Kirchengemeinden. Das Ortskirchen­steuersystem be­steht heute noch vor allem in den Evangelischen Landeskirchen Rheinland und Westfalen wegen ihrer starken, vom Gemeindeprinzip geprägten presbyterial-synodalen Traditionen (Presbyterialverfas­sung). Durch weitgehende Koordination der [1700] Steuersätze und durch Übertragung ortskirchliche Zuständigkeiten auf gemeindliche Gesamtverbände bzw. Kirchenkreise sowie durch einheitliche staatliche Genehmigungsverfahren haben sich die Unterschiede zu dem heute vorherrschenden Landes-(Diözesan-)Kirchensteuersystem weitgehend ver­wischt. Bei diesem werden die Steuern durch zentrale Kirchensteuerbeschlüsse festgesetzt und im Wege innerkirchlichen Finanzausgleichs zwischen Gemein­den und zentra­len Instanzen verteilt. Einzelne Kirchensteuerarten, insbesondere das Kirchgeld, werden je­doch fast durchweg als Ortskirchensteuer erhoben.

c) Steuerpflichtig sind in der Regel nur die Mitglie­der des besteuernden kirchlichen Verban­des. Dies folgt bereits aus dem allgemeinen kirchenrechtlichen Grund­satz, dass nur die Mit­glieder der jeweiligen Par­tikularkirche von dieser zur Tragung kirchliche La­sten verpflichtet werden können. Staatskirchenrechtlich ergibt sich die gleiche Rechtsfolge aus der Aufhebung der Staatskirche (Art. 140 GG/137 I WV) und dem Grundrecht der Glaubens- und Bekennt­nisfreiheit (Art. 4 I u. II GG). Beide verfassungsrechtliche Gewährleistungen konkretisieren sich in der Unzulässigkeit staatliche Übertragung von Hoheitsbefugnissen an Religi­onsgesell­schaften gegenüber Personen, die die­sen nicht angehören (BVerfGE 19, 216). Hierbei um­schließt die Bekenntnisfreiheit auch die sogenannte negative Finanzierungsfreiheit, das heißt das Recht, nicht zu Leistungen an fremde Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften herangezogen zu werden. Gleichwohl greifen die positiven staatlichen und kirchlichen Nor­mierungen zum Teil über den Kreis der kirchlichen Mitgliedschaft hinaus. Eine sol­che Inkongruenz von subjektiver Kirchensteuerpflicht und Kirchenmitgliedschaft ergibt sich bei bekennt­nisangehörigen Personen, die zwar ihren Wohn­sitz außerhalb, jedoch Grundbesitz innerhalb der besteuernden Kirche (Diözese) haben (sogenannte Forensenbesteuerung). Glei­ches gilt für die am Erwerbsort lohnsteuerlich erfassten sogenannte Grenz­gänger. Da die katholische Kirche eine eigene Mit­gliedschaft in der Diözese als Körperschaft des öffentliche Rechts und Steuerverband nicht kennt, stellt sich das Problem nur in den evangelischen Lan­des-und Freikirchen. Die Bekenntnisgemein­schaft im Raum der EKD, die sich im Kirchen­gesetz der EKD über die Kirchenmitgliedschaft von 1976 (siehe oben 1) dokumentiert, lässt aber verfassungsrechtliche Bedenken hier ebenso wenig durchgreifen wie beim Problem der Erfassungsautomatik nach Wohnsitzverlegung in nicht bekenntnisidenti­sche (lutherisch-reformiert-uniert) Landeskirchen. – Diese ge­botene Beschränkung auf die Mitgliederbesteue­rung hat zunächst dazu geführt, dass das BVerfG die Heranziehung juristischer Personen zur Kirchensteuer (Badische Kirchenbausteuer) für verfassungs­widrig erklärte (E 19, 206). Blei­bende Bedeutung kommt ihr indes im Bereich der Ehegattenbe­steuerung dann zu, wenn nur ein Ehegatte einer steuererhebenden Kirche angehört (glaubensver­schiedene Ehe) oder wenn beide Partner Mitglie­der verschiedener steuererhebender Religions-[1701]gemeinschaften sind (konfessionsverschiedene Ehe). In beiden Fällen wurde ursprünglich bei jedem kirchen­angehörigen Partner ohne Rück­sicht auf die tatsächlichen Einkommensverhältnisse die Hälfte des ehelichen Gesamteinkommens besteu­ert (sogenannter Halbteilungsgrundsatz). Letztlich zwang diese Regelung im Ergebnis einen Eheteil, Lei­stungen an fremde Religionsgesellschaf­ten zu erbringen. Das BVerfG hat daher den Halbtei­lungsgrundsatz für glaubensverschiedene Ehen ausgeschlossen (E 19, 268). Nach der durch diese Entscheidungen notwendig geworde­nen Neufas­sung des Kirchensteuerrechts gilt heute in allen Landeskir­chen und Diözesen im wesentliches übereinstimmend fol­gendes: Bei getrennter Veranlagung wird jeweils nur der kirchenangehörige Ehegatte nach sei­nem Einkommen besteuert. Im Falle der Zusam­menver­anlagung ist in der glaubensverschiede­nen Ehe die Kirchensteuer des kirchensteuerpflichtigen Partners gleich­wohl nach seinem Einkommen zu bemessen, das heißt die (für ihn je nach tatsächliche Einkommens­verteilung entweder günstigen oder ungünstigen) Folgen des Split­tingverfahrens finden insoweit keine Anwendung. In der konfessionsverschie­denen Ehe bleibt es dagegen beim Halbteilungsgrundsatz. Diese Modifizierung des Prinzips der Mitgliederbe­steuerung ist vom BVerfG zugelas­sen worden. Sie rechtfertigt sich daraus, dass auch der weltanschaulich neutrale Staat nicht gehindert ist, an ein entsprechendes Einverneh­men der Religionsgemeinschaften dann anzu­knüpfen, wenn beide Ehegatten ihnen mitgliedschafts­rechtlich verpflichtet sind und wenn die Konsequenzen des Halbteilungsgrundsatzes durch die Wahl der getrennten Veranlagung ver­meidbar sind. – Bei glaubensverschiedenen Ehen ergibt sich häufig der Fall, dass nur der keiner Kirche angehörende Partner ein hohes steuerpflichti­ges Einkommen bezieht. Der kir­chenangehörige Eheteil hätte deshalb nach den geschilderten Grundsätzen keine Kirchensteuer zu entrichten. Die darin liegende Unbilligkeit ver­suchen einige Kirchen durch die Erhebung eines – nach dem sogenannten Lebensführungsaufwand gestaffelten – besonderen Kirchgelds auszuglei­chen. Dieser Anknüpfungspunkt, den das BVerfG an sich auch für die Kirchensteuer in glaubensver­schiedenen Ehen zugelassen hatte (BVerfGE 19, 268/282), erwies sich dort als wenig praktikabel. Für die stärker pauschalieren­de Kirchgeldfest­setzung gilt dies jedoch nicht in gleichem Maße. Soweit aus einem (geringen) eigenen Einkom­men der Kirchenglieder Kirchensteuer zu zahlen ist, werden die insoweit erbrachten Leistungen auf das besondere Kirchgeld angerechnet. Die Judikatur hat ein solches Verfahren wiederholt als verfassungsge­mäß anerkannt. – Die subjektive Kirchensteuerpflicht be­ginnt mit dem Erwerb der Kirchengliedschaft. Das staatliche Recht knüpft hierbei zulässi­gerweise an die Erwerbsmodalitäten des kirchliche Rechts an (Taufe, Wohnsitz, Bekenntnis­zugehörigkeit – BVerfGE 30, 423 ff.). Sie endet mit deren Verlust, daneben kraft staatlichen Rechts auch mit dem rechts-[1702]wirksamen Kirchenaustritt. Das BVerfG hat zwar Regelun­gen für verfassungswidrig erklärt, die den Kirchenaustritt erst nach einer bestimm­ten „Reu­frist“ wirksam werden ließen (BVerfGE 44, 37). Es hat aber für den Bereich der Kirchen­steuer wegen deren institutioneller Garantie in Art. 140 GG/137 VI WV im Interesse geord­neter Besteuerung die Bestimmung des hessischen Kirchensteuergeset­zes mit dem Grund­gesetz für „noch vereinbar“ erklärt, wonach die Kirchensteuerpflicht erst mit dem Ende des dem Austritt folgenden Kalendermonats endet. Das „noch“ macht indes deutlich, dass es damit die äußersten Grenzen einer verfassungskonformen sogenannte „Nachbesteuerung“ Ausgetretener als er­reicht ansah (BVerfGE 44, 59).

d) Für die großen Kirchensteuern besteht nur in Bayern eine kircheneigene Kircheneinkom­mensteuerver­waltung. In anderen Ländern werden zum Teil lediglich Kirchengrund-, Kir­chengewerbesteuer und fast überall das Kirchgeld von der Kirche selbst ver­waltet. Im Übrigen ist entsprechend den staatlichen Kirchensteuergesetzen auf Antrag der Kirchen die Steuer­verwaltung (Veranlagung, Einziehung, Zwangs­beitreibung, Abführung) den staatliche Finanz­äm­tern übertragen. Die dafür von den staatliche Finanzverwaltungen einbehaltene Gebühr schwankt zwischen 2 und 5 (meist 4) % des je­weiligen Kirchensteueraufkommens und über­kompensiert damit den staatliche Verwaltungsaufwand bei wei­tem. Dieses System verbindet den Vorteil gerin­gen kirchliche Kosten- und Verwaltungsaufwands – der Aufbau einer eige­nen kirchliche Steuerver­waltung würde ca. 10 % der Einnahmen ver­schlingen – mit größter Effektivität in der Ein­ziehung der Kirchensteuern, hebt aber andererseits auch im finanziellen Bereich jeden unmittelbaren Kon­takt zwischen Kirche und Mitglied auf, er­schwert eine Handhabung der Kirchensteuerpraxis nach kirchliche Gesichtspunkten und lässt den Charak­ter der Kirchensteuer als staatlich gebotene Zwangsabgabe im öffentlichen Bewusstsein in den Vordergrund rücken.

4. Rechtsschutz

Da die Erhebung von Kirchensteuern, so­weit diesen Steuerqualität im Sinne des staatlichen Rechts (§ 1 AO) zukommt, kraft staatlicher Hoheitsgewalt erfolgt (siehe unter 6 b), ist der Rechtsweg gegen Kirchensteuerbe­scheide zu den staatliche Gerichten gemäß Art. 19 IV GG gegeben. Der Rechtsweg ist teils zu den Finanzgerichten, teils zu den allgemeinen Verwal­tungsgerichten eröffnet, wobei zum Teil ein Vorverfahren vor kirchliche Stellen vorgeschaltet ist; im übrigen sind Kirchensteuerbescheide zunächst durch Einspruch beim zuständigen Finanzamt anzugreifen. Regelmäßig ist in diesem Vorver­fahren die betreffende Kirche zu hören. Auf diese Weise können auch spezifisch kirchliche Gesichts­punkte zur Geltung gebracht werden. Soweit eine ausdrückliche Rechtswegzuweisung nicht er­folgte, haben die Finanzgerichte nur über die Höhe des Steueranspruchs, die Verwaltungsge­richte aber über dessen Grund zu entscheiden, da es hier in der Regel allein um die Beurteilung staatskirchen­rechtliche Fragen (Bekenntniszugehö­rigkeit, kirchliche Mitgliedschaft, wirksamer Aus­tritt usw.) geht. [1703]

5. In der DDR war das Besteue­rungsrecht der Kirchen zunächst gemäß Art. 43 IV Verf. DDR 1949 garantiert (allerdings unter Be­schränkung auf ihre Mitglieder); seit Rundver­fügung des Ministeriums der Justiz vom 10. Febr. 1956 besteht jedoch keine Zwangsbei­treibungsmög­lichkeit mehr. Dies gilt auch für die Gewährung von Rechtsschutz vor den Zivil­gerichten. Die Kirchensteuer hat daher den rechtlichen Charak­ter einer Naturalobligation erhalten. Die Ver­wal­tung der Kirchensteuer erfolgt durch die Kirchen selbst, die Veranlagung nach kirchenei­genen Tarifen wird auf Grund von alten Unterlagen, Selbsteinschät­zungen oder kirchliche Schätzungen vorgenommen; die staatliche Steuerunterlagen stehen den Kirchen nicht mehr zur Verfügung. Die Verfassung von 1968 er­wähnt dementsprechend in ihrer einzigen, die Rechts­stellung der Religionsgemeinschaften regelnden Bestimmung (Art. 39 II) das kirchliche Besteue­rungsrecht nicht mehr.

6. Problematik der Kirchensteuer

a) In den letzten Jahren ist die Diskussion um die Grundfragen des Kirchensteuerrechts erneut in Fluss gekommen. Dies hatte seinen Grund darin, dass das Kirchensteuerrecht als Restbe­stand eines der Vergangenheit angehörenden Staatskirchentums empfunden wurde und ge­genüber einem laizistisch aufgeladenen, im Sinne ei­nes strikten Trennungsgebots von Staat und Kir­che interpretierten Neutralitätsverständnis als Fremdkörper erschien. Dem Grund­gesetz liegt jedoch eine derartige Konzeption nicht zugrunde. Die Übernahme der Kirchen­artikel der WV in das Grundgesetz – vom BVerfG ausdrückliche als vollgültiges Verfassungs­recht bestätigt – stattet best. kirchliche Rechtspositionen mit Verfassungsrang aus und schließt eine einseitige Konstruktion des kirchenpolitischen Systems des Grundgesetz vom – extensiv interpretierten – Grundsatz der Glaubens- und Gewissensfreiheit heraus. Vielmehr bedarf gerade in diesem sen­siblen Bereich pluralistischer Ordnung im demokratischen Rechtsstaat die Verfassung einer „konkretisierenden Interpretation“ (K. HESSE), die die Wertentschei­dungen des Grundgesetzes für Grundrechte und institutio­nelle Verbürgungen gleichermaßen ernst nimmt. Erst von dem Prinzip der Einheit der Verfassung ist die Herstellung einer prak­tischen Konkordanz beider gewährleisteten Rechtsgüter möglich. Für die Kirchensteuer be­deutet dies, dass die Verfassungsgarantie des Art. 137 VI WV/140 Grundgesetz nicht durch eine Überbetonung der Religions­freiheit relativiert werden kann. Diesem Grund­recht wird in ausreichender Weise dadurch Rechnung getragen, dass sich jedes Kirchenmit­glied der Kir­chensteuerpflicht durch Austritt entziehen kann. Ebenso wenig legitimiert der dem moder­nen Verfassungsstaat inhärente Grundsatz der weltan­schaulich-religiösen Neutralität eine Infrage­stellung des gegenwärtigen Kirchensteuersystems. Die Kirchensteuer verdankt ihr Entstehen gerade einer Distanzierung von Staat und Kirche, die die Kirchenfinanzierung als unmittel­bare Staatsauf­gabe problematisch werden ließ. Ihre aktuelle Rechtfertigung findet sie in der pluralistischen, auf Teilhabe organisierter sozialer Gruppen an der [1704] Verwirkli­chung des Gemeinwohls gegründeten Struktur des demokratischen Gemeinwesens. Die zu­nehmende Bedeutung wichtiger Sozialverbände im gesamtgesellschaftlichen Aufgabenbereich findet einerseits ihr Korrelat in deren Ausstattung mit öffentlich-rechtlichen Positionen. Andererseits führt die Konzentration der wirtschaftlichen Ressourcen in den öffentlichen Haushalten dazu, dass sich die kul­turstaatliche Verantwortung des freiheitlichen Gemein­wesens auch mehr und mehr in Richtung auf finanzielle Förderung und Subvention gesell­schaftlicher Freiheit kon­kretisiert. Das Kirchensteuersystem ver­bindet staatliches Interesse am Wirken der bedeutsa­men religiösen und weltanschauliche Vereinigungen (als Teil der freiheitlichen Ordnung des Kultur- und Sozialstaats) mit der Sicherung von Effizienz der Finanzierung ohne Einsatz öffentlicher Mittel. Durch die Möglichkeit aller auf Dauer angeleg­ten und daher als Körper­schaften des öffentlichen Rechts anerkannten Religion- und Welt­anschauungsgemeinschaften mit einer bestimmten Mit­gliederzahl, Kirchensteuern zu erheben (von der allerdings nicht alle dieser Gemeinschaften Gebrauch ma­chen), ist zugleich dem Gebot weltanschauliche Neutrali­tät in verfassungsrechtlich ausreichender Weise Rechnung getragen.

b) Die nach 1945 verstärkt betonte Eigenstän­digkeit der Kirchen und ihres Rechts ließ in den ersten zwei Jahrzehnten der Bundesrepublik aber auch die Frage nach der Legitimität der staatliche Aufsichts- und Mitgestaltungsbefugnisse (siehe oben 1) virulent werden. Dies um so mehr, als die herrschende Meinung das Besteuerungsrecht als eine den Kirchen vom Staat verliehene Rechtsstellung an­sieht, aus der – ebenso wie einst aus dem Status der Kirchen als Körperschaften des öffentliche Rechts nach der sogenannten Korrelatentheorie – eine Reihe von staatliche Aufsichtsrechten hergeleitet werden kann. So mehrten sich einerseits die Stimmen, die den Kirchen das Besteuerungsrecht als ein originäres, vom Staat nur deklara­torisch anzuerkennendes Zwangsabgabenrecht vindizierten. Demgegenüber postuliert die sogenannte Verleihungstheorie das Besteuerungsrecht als unabdingbares Hoheitsrecht des Staates, dessen Ausübung wegen des damit verbundenen Ein­griffs in die bürgerliche Rechtssphäre einen staatlichen Rechtssatz voraussetze.

Diese Auffassung lässt sich im staatskirchen­rechtlichen System der Bundesrepublik nur insoweit aufrechterhalten, als es sich bei der Kirchensteuer tatsächlich um einen staatlichen Hoheitsakt, nämlich um die unmittelbare Durchsetzbarkeit im Verwaltungszwangsverfahren handelt. Insoweit wird der Staat nicht als „weltlicher Arm“ der Kirche tätig, sondern aus eigenem Recht kraft seiner inneren Souveränität. Soweit dagegen der Kirchensteuer ein kirchen­rechtlicher Leistungsanspruch zugrunde liegt, han­delt es sich um eine innere Ange­legenheit der Kirchen, über die diese kraft ihrer eigenständi­gen, unabgeleiteten Rechts­gewalt zu befinden haben. (Dies gilt insbesondere für die Bestimmung von Steuertarif, Steuerträger und subjektiver Kirchensteuerpflicht, wobei die letztere allerdings durch [1705] Art. 4 GG als „für alle geltendes Gesetz“ im Sinne des Art. 137 III WV begrenzt ist.) Aus dieser Span­nung folgt, dass es sich bei dem Besteuerungsrecht um eine gemeinsame Angelegenheit von Staat und Kirche handelt. Staatskirchenrechtlich sachgerecht ist daher die eingehende Regelung dieser Materie in den neu­eren Kirchenverträgen erfolgt. Die staatliche Aufsichtsrechte ent­springen demgemäß nicht einer allgemeinen staatlichen Kirchenhoheit, sondern haben ihre Grundlage im Charakter des Kirchensteuerrechts als einer res mixta und der darin liegenden möglichen Tangierung staatlicher Interessen. Wenn demgegenüber – für die katholische Kirche insbesondere an c. 1496 CIC 1917 (= c. 1260 CIC 1983) anknüpfend – das Kirchen­steuerrecht als in den Bereich kirchliche Eigenständigkeit fallend angese­hen wird, so verkennt diese Meinung die prin­zipielle Umformung, der der kirchenrechtliche Leistungsanspruch durch die Zurverfügungstellung staatliche Verwaltungszwangs ausgesetzt ist.

c) Der Vorwurf mangelnder demokratische Legiti­mation der mit Kirchensteuerbeschlüssen befassten Organe geht fehl. Obwohl dem Grundgesetz ein allgemeines Demokratisierungs­gebot für gesellschaftliche Organisationen nicht zu entnehmen ist, entscheiden in den evan­gelischen Landeskirchen seit je die Synoden als ge­wählte Repräsentationskörper mit meist Zweidrittel-Anteil von „Laien“ über Art, Höhe und Verwendung der Kirchensteuern Auch im katholischen Bereich werden diese Funktionen heute fast überall von Organen mit be­schließender Kompetenz wahr­genommen, in denen frei gewählte Kirchensteuerpflichtige über eine Mehrheit verfügen (Kirchensteuerrat, Kirchensteuervertre­tung, Steuerverbandsver­tretung und ähnliche auf diözesa­ner, Ortskirchensteuervertretung auf gemeindlicher Ebene). Auch die Publizität der kirchlichen Haushaltsgebarung ist Bestandteil der kirchlichen Rechts­praxis.

d) In die eigentliche Problematik des Kirchensteuerwesens führt jedoch die Frage nach dessen innerkirchliche Legitimität. Insbesondere im evangelischen Bereich hat die Neubesinnung auf das Wesen allen kirchliche Rechts dazu geführt, dieses als ein vom weltliche Recht unter­schiedenes, eigengeartetes und mit äußeren Zwangsmitteln nicht sanktionierbares Normenge­füge zu erkennen, das seine Grundlage in der lex charitatis spiritualis hat. Auch das Beitrags­recht, das der Kirche die materielle Freiheit ihres Wirkens sichert, kann und darf hiervon nicht ausgenommen werden. Andererseits sichert das gegenwärtige System nicht nur die Unabhän­gigkeit der Kirchen vor dem Übergewicht kapitalkräftiger Gemeindeglieder. Es gewährleistet auch die Freiheit ihres Dienstes gerade über den Bereich der sogenannten geist­lichen Kern­funktionen hinaus vor allem im sozialen und karitativen Aufgabenfeld. Nicht nur staatskir­chenrechtlich, sondern auch innerkirchlich trägt das Kirchensteuerrecht daher einen gewissen Kompromisscharakter an sich. In seiner Eigenart ist es eng mit der Lebens­form der Volkskir­che verknüpft. Dies bewirkt seine Effizienz ebenso wie die ver­gleichsweise geringe Belastung des einzelnen [1706] Kirchenmitglieds. Keine Sozialgemeinschaft kann zudem auf einen gewissen Nachdruck zur Sicherung ihrer finanziellen Bedürfnisse ver­zichten. Das zeigen die Volkskirchen ebenso wie die klassische „Freiwilligkeitskirchen“. Dem auch für die kirchliche Ordnung unabdingbaren Frei­heitspostulat ist durch die Möglichkeit des staats­bürger­lichen Austritts ebenso Rechnung getra­gen wie der Einzelfallgerechtigkeit durch das differenzierte Instrumentarium von Kappung, Stundung oder Erlass. Das inflationsbe­dingte überproportio­nale Anwachsen der Kirchensteuereinnahmen aufgrund des Progressions­mechanismus ist zum Teil durch Senkung der Steuersätze korrigiert wor­den.

Infolge von Kirchenaustritten, vor allem aber durch die demographischen Entwicklungen der letzten beiden Jahrzehnte ist dieser Anstieg ohnehin zum Stehen gekommen, teilweise sind sogar Rückgänge der Kirchensteuereinnahmen zu verzeichnen. Insgesamt liegt so das Schwer­gewicht der inner­kirchlichen Problematik weniger im Institut der Kirchensteuer an sich als in der ständig neu gestellten Aufgabe einer gezielten und verantwortungsvollen Ver­wendung der Kirchensteuermittel. Das heißt aber vor allem in der Herstellung einer dem kirchliche Auftrag angemes­senen Balance zwischen den legitimen und un­ausweichlichen Bedürfnissen des kirchliche Apparats und der Sicherstellung des materiellen Substrats für das Handeln der Kirche, für ihren Dienst an der Welt in Verkündigung und Diakonie.

Neben den Lehrbüchern und Kommentaren zum Steuerrecht, zum Grundgesetz (hier v. a. TH. MAUNZ, in: MAUNZ/DÜRIG, Grundgesetz, Stand 1985, Art. 140, Rdziff. 42-50 zu Art. 137 WV) und zum Kirchenrecht sowie der Lit. zu Kirchengliedschaft B: F. GIESE, Dt. Kirchen­steuerrecht, KRA, hg. v. U. STUTZ, 1910, Neudr. 1965 – H. GEFAELLER, ZevKR 1 (1951) 80-100, 382-403 – J. HECKEL, Kirchengut und Staatsgewalt, in: Festg. f. R. Smend, 1951, 103-143, abgedr. in: Das blinde, undeutliche Wort „Kirche“, Gesammelte Aufsätze, hg. v. S. GRUNDMANN, 1964, 328-386 – H. WEHRHAHN, Zur Kirchensteuerpflicht der Prote­stanten in Dtschld., 1952 – H. BRUNOTTE, ZevKR 3 (1954) 29-55 – K. HESSE, Der Rechtsschutz durch staatliche Gerichte im kirchliche Bereich, 1956 – DERS., Die Entwick­lung des Staatskirchenrechts seit 1945, JöR NF 10 (1961) 3-121 – R. WEEBER, ZevKR 5 (1956) 362-375 – DERS., EKL II, Sp. 799-802 – DERS., RGG3 III, Sp. 1525-1527 – H. LEHMANN, Die kleinen Religionsgesellschaften des öffentliche Rechts im heutigen Staats­kirchenrecht, 1959 – E. JACOBS, Die Zwangsbeitrei­bung der Kirchensteuern in der DDR, in: Festschr. J. HECKEL, 1959, 56-85 – E. WOLF, Ordnung der Kirche, 1961 – L. SCHNORR V. CAROLSFELD, Zum Normengrenz­recht auf dem Gebiet des Kirchenrechts, bes. der Kirchensteuern, Festschr. H. Liermann, 1964, 221-264 – G. BÖHLIG, System und Probleme des Kirchensteuerrechts, Diss. Göttingen 1964 – H. ENGELHARDT, Die K. in der Bundes­rep. Dtschld., 1968 – DERS., ZevKR 15 (1970) 81-84 – M. HECKEL/A. HOLLER­BACH, Die Kirchen unter dem Grundgesetz, VVDStRL 26 (1968) 5-56, 57-G. TRÖGER, ZevKR 14 (1968/69) 101-121 – H. MARRÉ/P. HOFFACKER, Das Kirchensteuerrecht im Lande Nord­rhein-Westfalen, 1969 – TH. KARG, Kirchensteuerrecht in der Evang.­Luth. Kirche in Bayern, 1969 – G. HEINZE, ZRP 1969, 97-99 – U. SCHEUNER, ZRP 1969, 195-197 – W. STEIN­MÜLLER, Kirchenrecht und K., Essener Ge-[1707]spräche 4 (1970) 199-232 – H. SÄLZER, NJW 1970, 169-174 – A. v. CAMPENHAUSEN, Staatskirchen­recht, 1983² – Ders./TH. MAUNZ/U. SCHEUNER/H. SCHOLTISSEK, Die Mitwirkung der Arbeitgeber bei der Erhebung der K., 1971 – CH. MEYER, ZevKR 16 (1971) 291- 296 – W. RÜFNER, NJW 1971, 15-19 – H. MÖHRING/H. ZILLES, Umstrittene K., 1972³ – CHR. LINK, Neuere Entwicklungen und Pro­bleme des Staatskirchenrechts in Deutschland, in: I. GAMPL/CHR. LINK, Deutsches und Österr. Staatskir­chenrecht in der Diskussion, 1973 (Görresges. H. 10) 25-56 – P. MIKAT, Grundfragen des Kirchensteuerrechts unter bes. Berücksichtigung der Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen, jetzt in: DERS., Religionsrechtliche Schriften I 1, 1974, 547-569 – H. MARRÉ, Das kirchliche Besteue­rungsrecht, in: HdbStKirchR, E. FRIESEN­HAHN u. U. SCHEUNER (ed.), ¹1975, 5-50 – DERS., Die Kir­chenfinanzierung in Kirche u. Staat der Gegenwart, 1982 – K. DUMMLER, ZevKR 21 (1976) 34-62 – W. WÖLBING, ZevKR 23 (1978) 254-262 – J. GILOY, Kirchensteuerrecht u. Kirchensteuerpraxis in den Bundesländern, 1978 – K. WALF, Concilium 14 (1978), 429-433 – U. BÄCKER, Kirchen­mitgliedschaft u. Kirchensteuerpflicht, 1980 – J. ISENSEE, JUS 1980, 94-100 – J. LISTL, Art. Kirchenbeitrag, in: Kath. Soziallexikon, 1980², Sp. 1383-1386 – A. HOLLERBACH, K. und Kirchenbeitrag, in: HdbKathKR, J. LISTL u. a. (ed.), 1983, 889- 900 – Schweiz: J. G. FUCHS, Zum Verhältnis von Kirche und Staat in der Schweiz, Essener Gespr. 5 (1971) 125-166 – LICHE CARLEN, Kirche u. Staat i. d. Schweiz, in: HdbKathKR, 1983, 1097-1109 – Österreich: I. GAMPL, Österr. Staatskirchenrecht, 1971 – H. KLECATSKY, La­ge und Problematik des österr. Kirchenbeitragssystems, Essener Gespr. 6 (1972) 54-69 – CHR. LINK, Die Problematik d. österr. Kirchenfinanzierung, THQSchr. 1976, 210-214.

Quelle: Roman Herzog/Hermann Kunst/Klaus Schlaich/Wilhelm Schneemelcher (Hg.), Evangelisches Staatslexikon, 3. A., Kreuz Verlag: Stuttgart, 1987, Spalten 1695-1707.

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